Dr Abdelrahmi Bessaha : les avantages fiscaux en Algérie, un fardeau pour le pays et un manque à gagner considérable

 Dr Abdelrahmi Bessaha : les avantages fiscaux en Algérie, un fardeau pour le pays et un manque à gagner considérable
Contribution | 31 Mai 2020 | 18:28

Par Dr. Abdelrahmi Bessaha

Les recettes fiscales en Algérie sont faibles : Le niveau des recettes fiscales (hors hydrocarbures) est faible (15,9% du PIB hors pétrole) en comparaison de son potentiel (19% du PIB hors pétrole) et en comparaison d’autres pays de mème structure. Ceci est  à trois facteurs, notamment une politique fiscale (taux d’imposition et assiette) inadéquate, une administration fiscale et douanière corrompue, obsolète et inefficace et des avantages fiscaux considérables, généreux, non cibles et accordées sans contrôle. Ces avantages fiscaux couvrent des exonérations et des exemptions, des taux réduits sur les impôts et droits de douane, des réductions d’impôts et de droits de douane et des crédits d’impôts. Si à l’origine ces avantages fiscaux procédaient d’une démarche raisonnable visant à encourager l’investissement privé et créer des effets d’entrainement économiques et sociaux favorablesil est reconnu depuis quelques années déjà qu’ils ne sont plus le seul facteur déterminant dans la prise de décision des investisseurs.Sans surprise, ces avantages fiscaux ont très peu d’effetsur la croissance, les exportations hors hydrocarbures et l’emploi. Plus grave, une grande partie de ces avantages fiscaux est devenue une forme déguisée de subventions ne bénéficiant qu’aux seuls bénéficiairesEn conséquence, les avantages fiscaux sont loin de remplir l’objectif qui leur est assigné et entrainent des déperditions de ressources rares/ Ils sont devenus, en l’état actuel un énorme fardeau pour le budget du pays et partant pour les contribuables et citoyens du pays.

Les avantages fiscaux sont un des outils utilisés par les pays pour attirer les investissements privés. Le choix d’utiliser une politique fiscale incitative et l’interventionnisme fiscal (dans un sens restrictif) qu’elle génère repose sur l’hypothèse que la fiscalité est un paramètre majeur dans la décision d’investir des agents économiques nationaux et étrangers. Cette conception remonte aux années 1960s au moment  les pays en voiede développement regagnaient leur indépendancepolitique et voulaient mobiliser l’épargne domestique et les capitaux étrangers pour financer leur besoins en développementCes capitaux étrangers recherchaient des destinations favorables pour ce qui était la première vague de délocalisation. La logique prévalant à l’époque est que la fiscalité est un facteur essentiel qui peut influencer la décision économique des investisseurs.

Les états ont donc octroyé de nombreux avantages fiscaux et offert des codes des investissements généreux. Mais au fil des années, les résultats de ces avantages fiscaux (y compris les zones franches) n’étaient pas toujours à la hauteur des anticipations des autorités car l’efficacité de la politique fiscale incitative est devenue tributaire des autres paramètres entrant dans la décision économique. Ainsi,depuis quelques années, même si un pays offre une fiscalité des plus avantageuses, il a peu de chance d’attirer des investissements s’il ne satisfait pas aux autres paramètres entrant dans la décision d’investir, notamment un environnement des affaires prévisible, des réglementations efficaces, la stabilité de la situation politique, le niveau de formation de la main d’œuvre, le niveau de salaires, les coûts de transports, l’accès aux matières premières et aux marchés de capitaux, la localisation des clients et des infrastructures nationalesadéquates.

Le besoin de renforcer l’attrait des avantages fiscauxNon car les pays continueront d’utiliser ces outils incitatifs. En fait, il y a toujours une concurrence féroce pour attirer l’investissement privé et les avantages fiscaux sont un des instruments de la gamme à mettre sur la table. Mais les régimes d'incitations fiscales dans de nombreux pays moins avancés sont souvent mal conçus, manquent de transparence et sont gérés par des administrations lourdes. En outre, il y a une focalisation sur les exonérations fiscales et les taux d'imposition préférentiels en dépit de leurs lacunes et des effets pernicieux sur les économies des pays qui les utilisent. Ces facteurs défavorables diminuent également l'attrait des incitations et augmentent leurs coûts indirects en termes de distorsions économiques et de risques de corruption. En conséquence, ces systèmes incitatifs requièrent des stratégies de réformes visant à un meilleur ciblageune amélioration de leur conception, une plus grande transparence et un renforcement de l'administration des incitations pour réduire les coûts indirects et éviter les conséquences imprévues. De nombreux pays ont entrepris ces réformes. Mais pas notre pays qui continue d’opérer de façon obsolète pour le plus grand bénéfice de certains. 

Les facteurs explicatifs des incitations en Algérie. Del’indépendance jusqu’au début des années 1990s, le modèle de développement autocentré du pays ne laissait aucune place à l’investissement privé domestique et encore moins étranger. À la suite de la période d’urgence économique (1962-1965), le pays se repliait sur lui-même comptant sur ses seules ressources pour financer le développement conduit dans le contexte du plan triennal (1967-1969) et ensuite des deux plans quadriennaux (1970-1973 et 1974-1977). Si dans le sillage des réformes du début des années 1990, l’investissement privé domestique retrouvait petit à petit un rôle, l’IDE pour sa part n’a jamais été considéré comme un véhicule de croissance et continue d’ailleurs à ce jour d’être ignoré. Dans ce cadre, les avantages fiscaux et la commande publique sont les deux leviers publics pour soutenir l’investissement privé domestique. Les avantages fiscaux ont été étendus à d’autres préoccupations nationales y compris les questions sociales domaniales et l’environnement, conférant à cet instrument une stature de levier de politique publique qu’il ne possède point

Les différents avantages fiscaux en Algérie. En gros, il y a 5 dispositifs en Algérie. Trois dispositifs ciblent le domanial, le social et l’environnement. Les deux derniers sont les plus lourds et portent sur des incitations douanières et fiscales. Les avantages fiscaux sont octroyés à travers les lois de finances initiales et complémentaires et divers codes fiscaux ou à travers des incitations non codifiées. Néanmoins, des avantages fiscaux sont également octroyés à travers la loi relative aux hydrocarbures, la loi relative aux activités minières et la loi relative aux investissements. Le filet des avantages fiscaux est vaste. Les incitations fiscales les plus significatives sont au nombre de deux (i) les incitations fiscales à l’investissement et l’emploi ; et (ii) les incitations fiscales à la consommation.  Lpremière catégories est régie par des textes non entièrement intégrés aux codes des impôts et des douanes et sont largement sous la responsabilité administrative de la Direction Générale des Impôts (DGI) et de la Direction Générale des Douanes (DGD).

Les incitations fiscales à la consommation sont, pour leur part, partie intégrante du code des droits de douanes (pour les produits importés). Pour les incitations fiscales à l’investissement et l’emploi, le cadre législatif des incitations fiscales n’a pas évolué depuis 2007En plus des dispositifs ANDI, ANSEJ, CNAC et ANGEM, le Comité National à l’Investissement (CNI), composé de plusieurs ministres et présidé par le Premier Ministre, négocie des conventions particulières avec des investisseurs dont l’action est jugée stratégique pour le développement du pays. Dans ces cas, les avantages fiscaux octroyés peuvent aller au-delà de ceux de l’ANDI et pour des périodes plus longues. L’ANDI reste responsable de l’administration des décisions du CNI.  Les conventions conclues par le CNI peuvent aller au-delà de ces exonérations et couvrir, par exemple, des exonérations pour l’impôt sur le revenu des capitaux mobiliers (IRCM), les dividendes et autres avantages non-fiscaux (e.g., la prise en charge par l’État de certains coûts de l’investissement ou des taxes sur les salaires et des contributions sociales).

Les exonérations accordées dans le contexte des deux plus grands dispositifs (ANDI/CNI et ANSEJ) sont généreuses. Elles prévoient l’exonération temporaire (et souvent totale) des impôts et taxes suivants (droit de douane, TVA, la TAP et les impôts sur le revenu (IBS, IRG non-salaires). Pratiquement tous les secteurs de l’économie sont couverts par les dispositifs, sauf le commerce du détail et le secteur des hydrocarbures. Chaque dispositif possède sa propre structure administrative qui gère tous les aspects liés, entre autres, au dépôt des demandes des investisseurs, au suivi de leurs engagements et à la résolution des différends entre l’investisseur et l’État. Cependant, la gestion des aspects fiscaux des régimes est confiée à la DGI, la DGD et la direction générale des domaines.  Depuis 2013, un important changement a été apporté au dispositif d’incitations. Il consiste à ajuster la période d’exonération en fonction du nombre d’emplois créés. Ainsi, sous le régime ANDI, l’exonération accordée pour différentes taxes est de 5 ans (au lieu de 3 ans) pour les projets pouvant créer plus de 100 emplois/ Il en est de même pour le régime ANSEJ lorsque l’entreprise peut créer plus de 3 emplois permanents. De plus, le CNI prend directement en charge les dossiers dont la valeur d’investissement est supérieure à 1500 millions DA). Ce changement ne fait en fait que formaliser une pratique courante en vertu de laquelle l’aspect stratégique des projets d’investissement était largement apprécié par le montant investi.                

Concernant les incitations à la consommation, ellesprennent la forme de taux réduits et d’exonérations totales de TVA. Le taux réduit couvre un ensemble de biens de consommation finale (e.g., légumes, dattes, pâtes et huiles alimentaires, loyers des logements sociaux, certaines activités culturelles comme le théâtre, fuel-oil, gasoil, gaz liquéfié, butane). Les exonérations totales de TVA sur les biens de consommation finale sont plus rarement utilisées et portent sur la gamme de produits suivante (e.g., pain, lait, produits pharmaceutiques, voitures pour personnes handicapées, réalisation des monuments aux martyrs, manifestations culturelles et sportives, et certains intérêts). En outre la loi prévoit les exonérations sur les inputs qui servent à la production de biens ou services taxés au taux de 7 % ou exonérés (e.g., opérations de recherche, d’exploitation et de transport des hydrocarbures, farine pour le pain). Depuis ses origines, la TVA algérienne a limité le remboursement des crédits excédentaires uniquement aux opérations d’exportation ou de livraison de biens ou services dont l’acquisition en franchise de TVA est autorisée (Article 34 du Code TCA). Cette limitation a généré des pressions pour élargir le champ d’exonération des inputs et pour généraliser l’utilisation de l’achat en franchise – de facto, un remboursement ex-ante – y compris pour les contribuables non-assujettis en vertu du seuil d’enregistrement (e.g., les régimes d’incitation à l’emploi ANSEJ et CNAC). Ce dispositif a un effet redistributif de ce dispositif. Étant donné son caractère de taxe sur la consommation, les incitations pour les biens alimentaires et les boissons bénéficieront davantage le groupe moyen des consommateurs alors que les incitations pour les services de transport et télécommunications bénéficieront davantage le groupe le plus riche. 

L’impact des avantages fiscaux en Algérie. Il y a 530 niches fiscales et douanières pour un montant cumulé de 1700 milliards de DA en 2019. Ces avantages fiscaux se répartissent ainsi (environ 1040 milliards environ pour les impôts et 660 milliards pour les douanes) qui touchent l’IBS, la TVA intérieure, la TVA extérieure et les droits de douane (58 % des recettes fiscales). Au niveau des domaines, les exonérations les plus importantes concernent les concessions pour habitat et en second lieu les investissements. Pour ce qui est des douanes, le dispositif le plus généreux concerne l’ANDI et l’ANSEJ (230 milliards de DA), suivi de l’UE (130 milliards de DA), Du côté des impôts, si les dispositifs en faveur des investissements bénéficient d’exonérations pour un montant de 110 milliards de DA, les autres dispositifs dérogatoires bénéficient de 950 milliards de DA. Ces avantages fiscaux ne répondent à aucune vision stratégique de développement du pays.  

L’impact macroéconomique des avantages fiscaux est quasiment nul. Entre 2014 et 2019, sur un total de 8700 milliards de DA en avantages fiscaux, seuls 3300 milliards de DA ont été accordés pour appuyer les investissements. Pourtant, la croissance est restée faible.De 3,8 % en 2014, elle a chuté de moitié pour se situer à 1,3 % en 2017, 1,4 % en 2018 et 1 % en 2019Pour le budget, le manque à gagner en recettes fiscales s’élève à environ 1000 milliards de DA par an. Du côté de l’emploipour la même période 2014-2019, si 500,000 personnes ont été ajoutées à la liste des personnes actives par rapport à une demande d’environ 1,500,000 personnes. Pour ce qui est des exportations hors hydrocarbures, il n’y a également aucun impact (plafonnées à $1 milliard depuisdes années). De façon généralel’effet macroéconomique est quasiment nul. Ceci dénote l’inefficacité de ces exonérations qui sont mal ciblées, anarchiques, détournées de leur but mais aussi une economie fortement déséquilibrée qui a besoin de solides mesures de réformespour redémarrer.

Le dispositif ANSEJ/ANDI manque d’efficience. Pour mesurer cette dernière, il faut mener une analyse coûts-bénéfices, le coût étant le manque à gagner que l’incitation engendre pour la recette de l’État. Sur la base de la méthode TEMI, des études font apparaitre que les impacts positifs sur l’économie algérienne des régimes dérogatoires en matière d’investissement et d’emploi global sont minimes, environ 10 %. Ceci n’est pas étonnant étant donné la spécialisation de l’économie en hydrocarbures (ce secteur représente environ 40 % du PIB et plus de 90 % des exportations). Le régime ANSEJ octroie une prise en charge des intérêts sur les prêts pour plus de 8 ans et inclut la garantie totale de l’État pour les prêts consentis par des institutions bancaires. De plus, il exige peu de participation propre de l’investisseur, 0,1 % de la valeur totale de l’investissement. In fine, l’État prend tous les risques financiers en plus de l’exonération des taxes (ce qui en fait une subvention). Ce régime est surtout demandé par des travailleurs autonomes dont le niveau d’éducation est faible et a un impact très faible sur l’emploi par projet – moins de 2,5 emplois par projet. En outre, en dépit de la générosité de dispositif, le régime a peu d’effets sur : (1) la localisation des projets au sud et dans les hauts plateaux du pays puisque les incitations ne conduisent qu’à seulement 17 % des montants investis et 25 % des emplois créés, fort probablement pour des considérations spécifiques à ces régions plutôt qu’à cause de l’effet fiscal ; (2) La distribution sectorielle des investissements car le dispositif ANDI est ouvert à presque tous les secteurs de l’économie (sauf le commerce et les industries extractives).  

Le dispositif des exonérations pour la consommation est inéquitable : Les taux réduits et les exonérations de TVA sont inefficaces comme moyen d’aider les plus pauvres car ils ne sont pas ciblésDe ce fait ils bénéficient davantage aux catégories de population les plus aisées

Les points faibles de ces avantages fiscaux. Plusieurs points faibles sont identifiés. Le cadre juridique est flou en ce qui concerne les avantages fiscaux. Il n’y a aucune obligation de transparence concernant les montants, la répartition et l’utilisation de ces avantages fiscaux. Seules les notes de présentation des lois de finances incluent un montant global. 

Les exonérations ciblent de nombreux secteurs et objectifs, limitant ainsi leur efficacitéElles couvrent des domaines variés, notamment économique (encouragement de l’investissement et de la productiondes exportations), social (redistribution du revenu, soutien du pouvoir d’achat, création d’emploi, développement social et réduction de la pauvreté) et écologique (protection de l’environnement et des ressources naturelles). Au fil des années, les exonérations sont devenues à tort un vecteur inefficace de politique publique.

L’attribution de ces exonérations est anarchique et n’est suivie d’aucun contrôle sur le terrain, notamment pour les projets d’investissement, ce qui facilite les abus et des pertes considérables pour le budget. Ainsi les promoteurs ne respectent nullement leurs obligations ou engagements. Par ailleurs, l’absence de coordination entre les différents organismes publics concernés (douanes, impôts, domaines et organismes nationaux soutenant les investissementsaggrave la situation et conduisent certains investisseurs à détourner les projets de leur destination initiale et, dans certains cas, à céder des équipements acquis dans ce cadre. Plus grave, dans ce contexte d’anarchie, l’administration fiscale continue d’attribuer des avantages indus et autorise des nouvelles exonérations pour certains contribuables, en l'absence de décisions d’octroi de ces avantages.

Le coûadministratif de ces exonérations est considérable. Avec un montant de 1040 milliards de DA, les exonérations fiscales représentent 36,5 % des recettes fiscales recouvrées en 2019 (5% du PIB). Pour la douane, les exonérations (660 milliards de DA) représentent 76 % du montant recouvre en 2019 (2,9 % du PIB). Cumulées, ces exonérations fiscales et douanières représentent 7,9 % du PIB). Ceci dénote le volume considérable des avantages accordés, supporté par l’État en l’absence de mécanisme de suivi, de contrôle et d’évaluation. De plus, vu leur faiblesse de recouvrement, les couts administratifs sont élevés (2,5 -3 %) par rapport à 1% en France et 0,5 % aux États-Unis et en Suède.

Les réformes pour améliorer l’impact des avantages fiscaux en Algérie. Tout d’abord, il va falloir arrêter l’hémorragie et remettre tout le système à plat et le retravailler de fond en comble dans le contexte d’une strategie globale de relance de l’économie du pays.Ensuite, il va falloir cibler les incitations sur les investisseurs dont la décision d'investir est très probablement influencée par les incitations. Cela nécessite une compréhension approfondie du type et de la motivation des investisseurs locaux et étrangers dans le pays et les coûts et avantages des incitations existantes.Additionnement, le système devra faire l’objet de réformes profondes visant à : 

• Améliorer la conception, la transparence et l'administration des incitations pour réduire les coûts indirects et éviter les conséquences imprévues. 
• Établir une clarté et un consensus avec les investisseurs quant aux objectifs de politiques publiques spécifiques et mesurables à poursuivre par le biais des incitations. Ces dernières devraient viser les investisseurs à la recherche d'efcacité, étant entendu que le pays se dote d’un climat d'investissement de meilleure qualité, dinfrastructures de base, que ses couts de transport soient raisonnables et que le cadre politique favorise l'investissement.
• Focaliser les incitations sur les coûts liés à des objectifs politiques clairs, tels que les abattements fiscaux et les crédits, qui abaissent directement le coût des investissements
• Mettre en place des systèmes de suivi et d'évaluation des projets ayant bénéficié des incitations pour produire les résultats escomptés. 
• Améliorer la transparence et les pratiques administratives pour réduire les coûts indirects des incitations résultant de la recherche de rentes et des pratiques de corruption. Dans ce contexte, il faudra bannir les incitations discrétionnaires ou ad hoc.
• Renforcer les fondements juridiques des incitations afin d’améliorer la transparence et faciliter le contrôle par l'administration fiscale et douanière.
• Rendre temporaire, y compris par le biais d'une clause d'extinction annoncée au préalable, toutes les incitations fiscales et douanières pour éviter la capture et leur renouvellement perpétuel afin de forcer des pratiques d’efficacité auprès des bénéficiaires et éviter les situations de rentes.

Abdelrahmi Bessaha

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Abdelrahmi Bessaha est titulaire d’un doctorat d’État en Sciences Économiques. Après avoir exercé en Algérie entre 1971-1975 et 1982-1989 dans les domaines diplomatique, académique, industriel et bancaire, il a rejoint le staff du FMI (Fonds Monétaire International) à Washington, en Juin 1990. Au niveau de cette institution, il a travaillé sur de nombreux pays en Afrique, Moyen-Orient, Asie, Europe, Amérique du Sud et Caraïbes, avec une focalisation sur les questions liées aux finances publiques, politique monétaire, comptes extérieurs, taux de change, croissance économique, inflation et programmes d’ajustement. 

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