Financement : la réussite du partenariat public-privé implique un secteur privé créateur de valeur ajoutée et une vision stratégique

 Financement : la réussite du partenariat public-privé implique un secteur privé créateur de valeur ajoutée et une vision stratégique
Par Pr Abderrahmane Mebtoul | 11 Septembre 2018 | 13:46

Selon une nouvelle loi publiée au Journal officiel (JO), le 10 septembre  2018 , son Excellence Mr le  Président  de la république  a officialisé le recours au partenariat public-privé pour le financement des opérations d’investissement public : « l’État peut recourir à un financement, total ou partiel, d’opérations d’investissement public, dans un cadre contractuel ou  de partenariat avec une personne morale de droit public ou privé, dans le respect notamment, du cadre de dépenses à moyen terme et des programmes retenus du secteur concerné.  La décision récente en date du 09 septembre 2018 de Sonatrach de s’ouvrir au partenariat national est louable, voulant l’impliquer dans toute la chaîne des hydrocarbures, pouvant renforcer le processus d’intégration, pour un volume ‘d’investissement d’environ 20 milliards de dollars sur un total de  90 milliards de dollars qui serait engagé par Sonatrach. Mais est  ce que le secteur privé national a-t-il les capacités technologiques et managériales d’investir dans ce créneaux hautement  capitalistiques. Comme je viens de le mentionner dans une interview à la radio  publique chaine 3  (11/09/2048) Je mets en garde Sonatrach contre certains  prédateurs qui utiliserait la règles 49/51%, utilisant l’argent des banques publiques, sans savoir technologique  et utilisant des réseaux de clientèles le savoir faire étranger sans apporter de valeur ajoutée.

1.-Selon le site Wikipédia «  le partenariat public-privé (PPP) est un mode de financement   par lequel une autorité publique fait appel à des prestataires   privés pour financer et gérer un équipement assurant ou contribuant au  service public. Le partenaire privé reçoit en contrepartie un paiement du partenaire public et/ou des usagers du service qu'il gère. Ce mode de financement est présent dans de nombreux pays sous des formes variées ». Nous avons dans la terminologie anglo-saxonne trois types de partenariats : les partenariats institutionnels (création de sociétés à capitaux publics et privés telles que les sociétés d’économie mixte ou joint-ventures), les partenariats dans lesquels les entreprises privées conseillent les personnes publiques pour la valorisation de leurs biens et les contrats de Private Finance Initiative (PFI) qui sont la forme la plus répandue.  En France par  exemple,  les contrats de partenariat sont des contrats administratifs par lesquels l'Etat ou un établissement public de l'Etat confie à un tiers, pour une période déterminée en fonction de la durée d'amortissement des investissements ou des modalités de financement retenues, une mission globale relative à la construction ou transformation des ouvrages ou équipements, ainsi qu'à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, et, le cas échéant, à d'autres prestations de services concourant à l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée. Le cocontractant de la personne publique assure la maîtrise d'ouvrage des travaux à réaliser. Elle peut se voir confier tout ou partie de la conception des ouvrages. La rémunération du cocontractant fait l'objet d'un paiement par la personne publique pendant toute la durée du contrat. Elle peut être liée à des objectifs de performance assignés au cocontractant. (Source : Ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat).  Dans plusieurs études internationales récentes dont celle de l’Institut des hautes études internationales du développement t de Genève , (2005) concernant le PPP, il est noté qu’ il n’existe pas de définition reconnue de la notion de PPP qui puisse servir de référence commune aux différents acteurs de la coopération au développement, mais cette notion est en outre imprécise en ce qu’elle se réfère à trois niveaux analytiques.Le premier niveau concerne le nouveau paradigme de développement qui vise à favoriser des partenariats avec le secteur privé du monde de l’économie, créant ainsi un cadre de référence innovant.  En 1999, l’ex secrétaire général de l’ONU, feu Kofi Annan, lance, à l’occasion du Forum économique de Davos, un « Pacte mondial », le Global Compact, qui cherche à stimuler l’application, par les entreprises transnationales, des droits sociaux et économiques ainsi que des normes environnementales. Lors  de la Conférence de Monterrey dans un contexte de stagnation, voire de baisse de l’aide publique au développement sur le financement du développement, en 2002,il est souligné  l’importance des PPP comme instrument permettant de mobiliser de nouvelles ressources pour permettre de se rapprocher des Objectifs du millénaire.  Le deuxième niveau,s’intéresse aux diverses relations nouées entre les organisations internationales et les entreprises privées. L’étiquette de PPP va ainsi être appliquée à des initiatives aussi différentes que le Pacte mondial, des activités de sponsoring ou des projets conjoints. Le troisième niveau,   est une nouvelle approche de la  répartition des rôles entre le public et le privé dans la gestion de certaines tâches de développement, qui précédemment étaient du ressort de l’Etat, avec pour objectif de détecter comment cette nouvelle pratique a-t-elle émergé dans la coopération internationale , les potentiels, mais aussi les risques et les limites, des PPP et comment créer des conditions-cadres qui permettent aux PPP de déployer des effets positifs tout en en limitant les effets inopportuns. 

2.- Pour une approche opérationnelle, il  s’agit de  différencier pour les PPP,  les délégations de service public qui sont des contrats par lesquels une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, dont la rémunération est substantiellement liée aux résultats de l’exploitation du service. Le cocontractant perçoit une rémunération mixte constituée d’une redevance fixe et d’un intéressement qui est fonction de l’amélioration de la qualité du service, du niveau des économies réalisées et du résultat financier de l’exploitation. Précisément le contrat de partenariat est un contrat à long terme (de 10 à 35 ans ou plus) par lequel une personne publique attribue à une entreprise une mission globale de conception, réalisation, financement ainsi que d’entretien, maintenance et/ou d’exploitation de l’ouvrage. Le cocontractant est rémunéré par un paiement de la personne publique pendant toute la durée du contrat, pouvant être liée à des objectifs de performance et intégrant l’amortissement des investissements initiaux. Le contrat de partenariat diffère de la concession dans la mesure où le cocontractant est uniquement chargé de l’exploitation et non de la gestion des ouvrages étant fondé sur une répartition optimale des risques : le risque de trafic incombe à la personne publique, le cocontractant prenant en charge le risque de construction et de performance. Comme il ne faudrait pas assimiler les PPP à la privatisation. Une privatisation est la vente ou cession par l’État au secteur privé d’une partie ou de la totalité d’une entreprise publique. Dans le cadre d’un PPP, l’État verse une somme au secteur privé en contrepartie de l’offre de service et de la prise en charge éventuelle de la construction et de la gestion des infrastructures. La privatisation suppose que le secteur privé soit le seul responsable d’assurer les services, alors qu’avec un PPP, l’État conserve son rôle de responsable envers les citoyens et reste présent dans le projet étant donné qu’il fait partie du contrat.  La Banque Mondiale soutient l’émergence d’un modèle basé, entre autres, sur l’adoption de Partenariat Public Privé (PPP). Défini comme une entente contractuelle entre les pouvoirs publics et la sphère privée pour fournir des services traditionnellement proposés par l’Etat, le PPP dans le secteur de l’eau par exemple en Algérie a été règlementé par la nouvelle loi sur l’eau, promulguée en août 2005. Le Code de l’eau autorise le secteur privé à participer en tant qu’opérateur d’une concession au développement du secteur (Loi de 1996 modifiant la loi de 1983, améliorée en 2005).

3.-D’une manière générale, les PPP présentent un certain nombre d’avantages qui peuvent leur permettre d’optimiser le rapport coûts-résultats de l’intervention du secteur public dans le cadre des projets d’infrastructure, facilitent et encouragent  la mise en œuvre des projets dans les délais et dans les limites du budget. Mais afin d’éviter les dépassements, de s’assurer que le partenaire privé livre et à exploite les actifs du projet dans les délais, cela suppose la maîtrise des coûts est souvent et une meilleure gouvernance. Cette réduction du coût des risques constitue le principal moyen d’optimiser le rapport coûts-résultats du secteur public et, dans le cadre de PPP réussis, elle compense généralement toute augmentation de coût résultant d’un financement par emprunts privés et non par emprunts publics. En d’autres termes, le secteur public doit être en mesure de s’assurer que le prix qu’il paie au partenaire privé au titre des investissements et des risques liés au projet correspond à un bon usage de l’argent des contribuables ce qui n’est pas le cas souvent en Algérie où les surcouts surtout dans les infrastructures pouvant varier entre 10 à 30% par rapport aux standards internationaux sont voilés par des transferts via la rente des hydrocarbures. Ainsi, les PPP ne sont pas la panacée car la préparation des projets de type PPP prenant généralement plus de temps que des passations de marchés classique en raison de leur complexité, il est important de bien choisir les projets qui peuvent être effectués sous forme de ppp et de bénéficier de conditions favorables qui incluent des acteurs publics et privés compétents et solvables et un cadre macroéconomique et réglementaire stable. Cela renvoie à l’adaptation du cadre juridique. En Algérie, l’on fait référence aux lois de finances 2009/2010 dont la généralisation de la règle des 49/51% sans distinguer les secteurs stratégiques ou pas, l’Etat supportant tous les surcouts d’où la satisfaction de certains opérateurs étrangers qui drainent des profits sans risques. Cette règle généralisée, où aucun bilan n’a été fait à ce jour, se refugiant dans l’idéologie, repose sur l’aisance financière.

4.- Des dispositions légales et réglementaires doivent être prises ou adaptées pour permettre un développement harmonieux de ces opérations, dans le respect des spécificités des opérations de partenariat public-privé notamment dans la loi sur les marchés publics. Cette reconnaissance n’a pas pour effet de sortir les opérations de partenariat de la réglementation sur les marchés publics, ni de créer une nouvelle catégorie de commandes publiques. L’objectif est uniquement de réserver aux PPP un traitement juridique différencié des autres marchés publics en raison des particularités de ce type d’opérations. Des actions doivent être menées pour assurer la reconnaissance légale des PPP dont l’insertion d’un titre spécifique dans la loi relative aux marchés publics. Ce nouveau titre regroupera toutes les dispositions applicables aux marchés publics qui sont passés sous la forme d’un partenariat public-privé, dont notamment l’exigence pour le pouvoir adjudicateur concerné de mener une évaluation préalable complète et positive de son projet de PPP avant le lancement de la procédure, les règles spécifiques en matière de délai d’engagement et la rédaction de clauses spécifiques du Cahier général des charges Le cadre juridique des PPP doit être complété par l’adoption d’un cahier général des charges qui traitera des dispositions spécifiques applicables à ce type de marché. Ces dispositions spécifiques porteront notamment sur les mécanismes de suivi et de contrôle de l’opération, notamment le rôle du fonctionnaire dirigeant, sur les clauses de paiement, sur les situations de force majeure, sur les pénalités, sur les cas de dissolution du contrat, sur les conséquences d’éventuels changements législatifs devant miser sur la stabilité du contrat et éviter toute rétroactivité contraire au droit international. Mais en dernier ressort le succès des PPP doit reposer sur l’organisation de la transparence du dialogue. Il est essentiel d’organiser le dialogue dans des conditions de transparence et de respect de l’égalité de traitement entre les entreprises participantes et ce par une information préalable et la plus complète possible des entreprises participantes sur la manière dont le dialogue sera structuré: l’objet et la portée précis du dialogue, la durée de la procédure, le nombre de réunions, leur caractère éliminatoire ou non, l’acceptation de variantes, une information intermédiaire, après chaque réunion, comportant une synthèse des principaux points traités de manière à s’assurer de la bonne compréhension des parties lors des réunions de travail et enfin la rédaction d’un procès-verbal après chacune des étapes.

5.- Concernant les  expériences internationales du partenariat public  existe une étude intéressante sur ce sujet  que dirige mon ami le professeur Jean Louis Guigou de l’IPIMED, parue en date de février 2012, le  plan de l’Union européenne 2016/2020, par l’assouplissement des règles budgétaires, surtout après le Brixit britannique, s’orientant  dans ce sens. Face à des besoins en investissements de plus en plus importants et qui sont estimés par l’Union européenne à 300 milliards d’euros d’investissement, d’ici 2030, et dans une conjoncture peu favorable où les budgets publics des Pays du Sud et de l’Est de (Psem) sont contraints par la crise financière et économique, le recours par les différents gouvernements de la région aux partenariats public-privé (PPP) est indispensable. Les marchés publics ne permettant plus de mener à bien tous les projets, cette alternative semble nécessaire tant les dettes de certains États sont colossales. En théorie, les principaux avantages découlant de l’utilisation des PPP résident dans l’optimisation du rapport coûts/résultats, la répartition des risques entre l’autorité publique et l’opérateur privé, la conservation par l’entité publique du contrôle stratégique du service, et enfin le gain à traiter avec un secteur privé expérimenté. L’intérêt pour un État ou une collectivité locale est de «développer une infrastructure économique pour assurer le développement d’un pays, tout en réduisant son emprunt et les risques associés». Cependant, ce recours croissant à l’usage des PPP ne fait pas sans obstacles du fait que ce mode de financement et de gestion est relativement nouveau dans la zone méditerranéenne. En effet, les cadres financiers et juridiques des PPP sont différents d’un pays à l’autre et les projets susceptibles de faire l’objet de PPP ne sont pas clairement identifiés. Enfin, le secteur privé local ne semble pas outillé pour accompagner des projets d’envergure. Aussi pour les experts de l’EPIMED, le développement de tels mécanismes pourrait être favorisé à travers notamment l’élaboration et l’adoption d’un cadre régional harmonisé de PPP qui reste encore à définir.

6.- Pour l’Algérie, force est de constater que le tissu économique du secteur privé constituée à plus de 97% d’entreprises  de types familiales peu initiés au management stratégique en majorité des TPE rendent difficiles ce genre de partenariat.  Nous avons  un secteur privé peu concurrentiel  dans sa majorité, existant pourtant quelques leaders dynamiques qui émergent , du fait d’un environnement contraignant hostile au monde des affaires ( bureaucratie, système financier, système socio-éducatif, foncier). Le secteur privé algérien s’est développé depuis l’indépendance politique   largement à l’ombre du secteur d’Etat selon le fameux slogan secteur privé facteur complémentaire du secteur d’Etat. Le milieu des affaires  est peu propice   aux initiatives créatrices  de valeur ajouté à l’instar  de la politique salariale qui favorise des  emplois rentes au lieu du savoir et du travail. Cela explique  que les entrepreneurs, face à une concurrence étrangère (nombreux  privés dans l’import)  à laquelle ils n’étaient pas préparée,  ont des filières d’importation afin d’équilibrer  leur comptes globaux. Que l’on visite bon nombre d’anciennes zones industrielles (Est- Centre – Ouest ou la zone de Ghardaïa)   et l’on constatera  que bon nombre d’anciennes usines  se sont transformées en aire de stockage expliquant d’ailleurs le dépérissement du tissu productif où l’industrie représente en 2017 environ 6,3% du produit intérieur brut selon l’ONS. Et sur ces 6,3%, plus de 98/97% sont des entreprises familiales ou petites SARL peu initiées au management stratégique et à la concurrence internationale souvent endettées vis-à-vis des banques. A cela s’ajoute du fait  de l’ancienne  culturelle,  une méfiance  vis-à-vis du privé tant local qu’international  du fait que les  tenants de la rente ont peu de perdre des parcelles de pouvoir. Cela explique d’ailleurs  ces alliances entre la sphère bureaucratique  et certaines sphères privées spéculatives mues par des gains de court terme via la rente. Or le véritable dynamisme  de l’entreprise, qu’elle  soit publique ou privée  suppose une autonomie de décisions face aux contraintes tant internes qu’internationales évoluant au sein de la mondialisation caractérisée par l’incertitude,  la turbulence  et l’urgence de prendre des décisions au temps réel. De surcroit, le secteur privé pur des raisons souvent personnelles de rivalités de leadership  est de surcroit atomisé, représenté par plusieurs organisations qui parlement tous au nom du secteur privé lord qu’ils en doivent engager que leurs  adhérents , où  sans être exhaustif nous  avons la  Confédération générale des entreprises algériennes (CGEA)  la Confédération générale du patronat (CGP-BTPH), la Confédération des industriels et producteurs algériens (CIPA), la Confédération nationale du patronat algérien (CNPA, la Confédération algérienne du patronat (CAP) , le Conseil supérieur du patronat algérien (CSPA),  l'Association des femmes chefs d'entreprises (Savoir et vouloir entreprendre-SEVE), le Club des entrepreneurs et des industriels de la Mitidja (CEIMI). Quant au Forum des chefs d’entreprises (FCE), qui veut  s’ériger en syndicat,  il est   considéré comme un Think tank (laboratoire d’idées) et non comme une organisation syndicale. Aussi la dynamisation du secteur privé dans sa globalité, productif implique de   répondre à quatorze questions condition  pour le dynamiser le partenariat public-privé- 1.- Quelle  est la nature juridique des  sociétés : SARL, sociétés par actions ou autres -2.- Quelle est la part de l’emploi créé par rapport  à la population active d’environ 12 millions-3.- Quelle est la masse salariale octroyée et sa ventilation par qualification- 4--Etant à l’aube de la quatrième révolution économique, le capital argent n’étant qu’un moyen,  combien d’entreprises privées  ont des laboratoires de recherche et quel est le montant du chiffre  d'affaires qu'ils consacrent  à la recherche -5.-Quelle est la structuration par secteur d’activité du secteur privé , distinguant le chiffre d’affaires  relevant de la production locale, de la sphère commerciale interne et des activités  liées à l'importation -7.- Sa part par rapport au chiffre d’affaires de Sonatrach8- Sa part  du chiffre d’affaires du secteur privé dans la sphère réelle par rapport au chiffre d’affaire de la sphère informelle  en dinars- 9-sa part dans  l’investissement productif du dans le total investissement- 10-le chiffre d’affaire n’étant pas un indicateur  pertinent  quelle est la création de valeur ajoutée et ses investissements sur fonds propres et donc quel est le profit net du secteur privé  , déduction des charges- 11.- Le paiement des impôts à l’Etat  du secteur privé dans la sphère réelle et les fuites fiscales occasionnées par l’extension de  la sphère informelle -12.- La participation du secteur privé   dans  les exportations hors hydrocarbures par produits13.- Le montant des  crédits bancaires et le montant des  exonérations fiscales  reçus  par le secteur privé auprès des banques  et   le montant du rembourrement -14.- combien d’ entreprises privées ont-elles une comptabilité analytique, pour cerner leurs couts  et combien sont-elles initiées au management stratégique et aux pratiques du commerce international afin d’être concurrentielles. 

7.-Pour des raisons historiques, l’entreprise publique conserve en 2018 encore, une supériorité de fait sur les sociétés privées n’étant souvent pas  assujetties  à l’obligation de résultats puisque l’Etat propriétaire la renfloue souvent  financièrement en cas de difficultés (Cas El Hadjar – SNVI). Encore  que les  grandes sociétés nationales en activités (Sonatrach, Sonelgaz, SNVI, Cosider etc.) coopèrent depuis longtemps déjà avec des sous-traitants privés strictement cantonnés à leurs périphéries, sans réelles possibilités d’interférer dans leurs stratégies.La législation régissant les entreprises publiques économiques n’autorise ce type d’association qu’à condition que le partenaire privé adhère à la réglementation très restrictive qui régit le secteur public (soumission au code des marchés publics, possibilité d’être contrôlées à tous moments par la cour des comptes, l’IGF, les commissaires aux comptes et le ministère de tutelle) bloque ce genre de partenariat.  Il y aurait lieu d’autoriser les EPE et leurs filiales à entrer dans le capital social des sociétés privées de même que ces dernières pourront détenir une part des actions des entreprises publiques ainsi que de confier le management des entreprises  à l’un comme à l’autre des détenteurs du capital social, supposant une modification  des  conseils d’administration selon  les  parts du capital social impliquant par là de revoir certains articles du  code commerce et le droit privé.  Une autre question souvent soulevé par des experts : quel est  le niveau de capitalisation autorisé, et si le privé  est  majoritaire dans le capital social d’une entreprise publique , elle serait évidemment régie  par le  le statut de société privée avec toutes les implications juridiques sur son statut d’entreprise nationale dont le droit de regard sur la nomination des dirigeants, les  injonctions des pouvoirs publics, l’astreinte au code des marchés et la  pénalisation de l’acte de gestion ?  La décision récente en date du 09 septembre 2018 de Sonatrach de s’ouvrir au partenariat national est louable voulant l’impliquer dans toute la chaîne des hydrocarbures pouvant renforcer le processus d’intégration, pour un volume ‘d’investissement d’environ 20 milliards de dollars sur un total de  90 milliards de dollars qui serait engagé par Sonatrach. Cela concernerait la sismique 2d et 3d, le forage de puits d’exploration et de développement, des projets d’installation et d’équipements de production, des d’infrastructures, et même des projets dans le HSE et dans la télécommunication). Mais  les entreprises privées algériennes en dehors  des opportunités dans de segments à faible avaleur ajoutée comme l’entretien du parc informatique, le transport du personnel et  de marchandises ou la construction de bâtiments non sophistiqués, ont  elles en 2018 les capacités techniques, de sécurité , managériales (combien  ont-ils investi dans les laboratoires de recherche développement) . En faisant une comparaison avec les pays voisins où le taux d'intégration est plus élevé par rapport à l'Algérie, des experts ont souligné lors d’un  récent   forum à El Moudjahid   qu'en Tunisie,  le nombre des entreprises sous-traitantes représente 20% des entreprises industrielles  et au  Maroc, le taux est de 28%, Alors que  les besoins exprimés en matière d'équipement industriel et de toute autre composante industrielle et de pièces de rechange se chiffrent en  milliard de dollars , étant plus lucratif d’opérer dans le commerce sans risques, 97% de ces entreprises étant des PME, voire de toutes petites entreprises (TPE) avec moins de 10 employés, selon le président du réseau des bourses de sous-traitance et de partenariat, le nombre total des entreprises algériennes activant dans la sous-traitance industrielle ne dépasse pas les 900 entreprises, soit 10% des entreprises du tissu industriel. Un exemple récent : les importations des kits CKD/SKD se sont chiffrées à 449,1 millions de dollars entre début janvier et fin   février 2018 contre 219,5 millions de dollars sur la même période de 2017 en hausse de près de 230 millions de dollars (+104%), selon les chiffres donnés par les douanes algériennes, risquant de clôturer à  les 2,5/3 milliards de dollars fin 2018..

En conclusion, le partenariat public-privé (PPP), encore largement embryonnaire en Algérie, doit aider en principe à devenir un outil d’optimisation et de rationalisation de la dépense publique et contrairement aux discours des tenants de la rente, à la lumière des expériences internationales, n’est pas toujours la panacée. L’objet de cette contribution a été  de poser la problématique de l’efficacité du PPP afin d’éviter de perpétuer les erreurs du passé. Je mets en garde Sonatrach contre certains  prédateurs qui utiliserait la règle 49/51%, utilisant l’argent des banques publiques, sans utiliser leurs fonds propres,  sans savoir technologique  et utilisant par  des réseaux de clientèles le savoir faire étranger sans apporter de valeur ajoutée. Cependant  l’objectif à terme , loin des querelles stériles, en ces moments de tensions budgétaires et de grands bouleversements géostratégiques dans la région,  est de privilégier les intérêts supérieurs de l’Algérie avant tout, sans distinguer le secteur d’Etat et le  secteur privé productif et non prédateur qui vit  du trésor public via  la rente des hydrocarbures,, sans utiliser ses fonds propres,  devant contribuer  tous ensemble au développement national.  Pour l’Algérie, sans  mécanismes  transparents de contrôle pour le suivi du cout et la qualité des ouvrages, un secteur privé innovateur créateur de valeur ajoutée  et sans une vision stratégique tenant compte tant du développement interne que des nouvelles mutations mondiales, la prise en compte de  l’environnement des affaires pour le moins délétère qui prévaut en Algérie, le partenariat public/privé aura une portée limitée avec le risque de malversations.

 ademmebtoul@gmail.com

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